01.07.19
Evropsko zakonodavstvo
Princip solidarnosti dobro je poznat svima koji su susreli sa pravom evropskih integracija ili razvojem javnog prava Evropske unije. Za mnoge autore ideja solidarnosti bila je jedna od glavnih pokretača evropske integracije, što je i od samog početka potvrđeno u Deklaraciji francuskog ministra spoljnih poslova Robera Šumana 1950. godine, koja je princip solidarnosti postavila „rame uz rame“ sa ekonomskim ciljevima, kroz čija konkretna ostvarenja će se stvoriti „de facto solidarnost“,1 a samim tim i postepeno izgraditi Evropa. Sama činjenica da je (evropska) solidarnost proklamovana kao princip koji se inherentno razvijao evolucijom Evropske ekonomske zajednice u jedan svojevrstan sui generis entitet u međunarodnom pravu, čini da on ne može biti definisan samo kao opšte načelo već je važno da se sa „posebnom pažnjom definiše kao princip pravnog sistema EU i da se utvrdi granica na kojoj ona prestaje da bude pravni princip i postaje politička vrednost“.2
Imajući u vidu navedeno, autorka monografije, Maja Lukić Radović, od samog početka jasno definiše cilj svog rada, a to je da odredi ulogu ovog načela u konstitucionalnom razvoju prava Evropske unije, a samim tim i njegove granice, i opredeljuje se za sistematičan prikaz razvoja načela kroz osnivačke ugovore Evropske unije, ali i kroz pravne instrumente kojima je Evropska unija odgovorila na dve najveće krize na tlu Unije u XXI veku – finansijsku i migrantsku. Autorka, kroz pažljivo izabrane presude nemačkog Saveznog ustavnog suda i Suda pravde Evropske unije (u daljem tekstu: „Suda“), gde se dovode u pitanje i osnovne vrednosti koje dele države članice Evropske unije pa i zaštita nacionalnog i ustavnog identiteta, u čemu je prednjačila Nemačka, prikazuje koliko je princip solidarnosti imao značaj za pravni sistem EU kao političko-ekonomske zajednice u novoj fazi razvoja Važno je istaći da je Maja Lukić Radović izborom analize ovog načela obradila temu koja, prvenstveno sa ovog aspekta, nije analizirana u domaćoj literaturi, a koja je bila vrlo aktuelna i predmet interesovanja u međunarodnoj akademskoj javnosti kada je na istu skrenuta pažnja, upravo praksom Suda u svetlu kriza koje su protresle evropsku javnost. Samim tim, podvlači i autorka, ponovo je istaknuta kreativna uloga Suda u odnosu na postojanje i razvoj ustavnog prava Evropske unije, ali i nemogućnost striktnog razgraničenja između EU kao političke zajednice i njenog pravnog sistema. Solidarnost, iako analizirana kao pravni, odnosno konstitucionalni koncept prava EU, istovremeno, prema rečima autorke, postaje i osnov za prepoznavanje političkog identiteta Evropske unije i njeno delovanje unutar, ali i u odnosu na druge subjekte u međunarodnoj zajednici.
U prvom delu monografije, uz prigodan citat Žaka Delora koji je opisao „evropski model“ kao „nadmetanje koje stimuliše, saradnja koja učvršćuje, solidarnost koja ujedinjuje“,4 autorka vrlo jasno ističe da je solidarnost više od samo principa proklamovanog u osnivačkim ugovorima koje je prožimalo razvoj jedinstvenog tržišta uz mnogobrojne kompromise. Nakon predstavljanja same ideje solidarnosti, kao i njenog razvoja do Ugovora iz Lisabona,5 gde je potvrđena kao princip koji čini temelj zajedničkih vrednosti država članica Evropske unije, vrlo pregledno prikazano je prisustvo odredbe o solidarnosti u različitim politikama Evropske unije u Ugovoru o funkcionisanju Evropske unije – u oblasti azila, imigracije i kontrole spoljnih granica, ekonomske i monetarne politike, energetike i zajedničke spoljne i bezbednosne politike, gde je istaknuta uloga solidarnosti ne samo na suprancionalnom nivou Evropske unije, već upravo i između samih država članica Evropske unije.
Vođenje politike u duhu solidarnosti stavljeno je na svojevrstan test kroz najozbiljnije izazove sa kojima se evropska konstrukcija susrela od nastanka, koje je autorka podrobnije analizirala i kroz primenu principa solidarnosti i prikazala kako je kriza globalnog finansijskog tržišta, a onda i migrantska kriza, uzdrmala celokupan kredibilitet EU kao političke zajednice.6 Prvi izazov – evropska finansijska kriza, čiji je cilj bio da se uz (diskutabilno) uspešno uključivanje privremenih i stalnih evropskih instrumenata, uz učešće država članica, očuva Evrozona i poverenje u njenu finansijsku stabilnost, a posredno i poverenje u evropsku ideju, pretvorila je Uniju iz zajednice koristi u zajednicu rizika i nepoverenja, stvorivši upravo suprotan efekat od prvenstveno proklamovane solidarnosti. Autorka s pravom postavlja pitanje motiva spasavanja Evrozone, i eventualne „pozadine“ primene principa solidarnosti kroz mehanizme za pružanje podrške državama članicama koje su u finansijskoj krizi, a to je da se on može posmatrati i sa strane pragmatičnosti ekonomski jakih država, koje su iskoristile krizu kako bi, pod svojim uslovima a i kontrolom, nametnule svoje ciljeve ekonomske i političke integracije.
Na prethodnu argumentaciju autorka nadovezuje i migrantsku krizu, koja je na još očigledniji način suprotstavila pragmatične interese pojedinih država članica, i time dovela u pitanje da li je solidarnost zaista vrednost zajednička za sve države članice ili Lisabonskim ugovorom proklamovan ideal? Kroz analizu postojeće regulative kao i kroz prikaz predloženih zakonskih izmena, Maja Lukić Radović pojašnjava pokušaje otelotvorenja solidarnosti u vidu korektivnih mehanizama raspodele i uporno odbacivanje istih od strane država centralne Evrope što je dobilo sudski epilog na evropskom nivou.
Značajan doprinos ove monografije je upravo u prikazu prakse nacionalnih sudova država članica, konkretno nemačkog, a zatim i Suda, koja je (pre)oblikovala shvatanje ne samo ovog principa, već i ostalih vrednosti u temelju evropske konstrukcije. Kroz sveobuhvatan prikaz stavova Saveznog ustavnog suda Nemačke prema projektima EU za spasavanje Evrozone, M. Lukić Radović dovodi u vezu učenje o odnosu nacionalnog prava i prava EU, koje je zastupljeno u doktrini o ustavnom identitetu, kao i demokratskom legitimitetu. Nadalje, kroz analizu dve pažljivo odabrane, a za celokupno evropsko pravo ključne, presude Suda, autorka se još jednom osvrće na značaj Suda, koji se sada poziva na solidarnost kao jedan od pravno-obavezujućih osnova. Sud su, kao instituciju Evropske unije, krize sa kojima se Unija suočila „primorale“ da na vrlo očigledan način transformiše princip solidarnosti u pozitivnu obavezu, koja pored zahteva da države članice čine korist sebi, zahteva i da korist čine i drugim državama članicama, što pak ne proizlazi iz Ugovora već iz političke realnosti, ali i ekonomske neophodnosti.7
U službi interpretiranja delatnosti Suda, M??? Lukić Radović podvlači značaj principa solidarnosti kao jednog od vrednosnih temelja prava Evropske unije, koji upravo kroz kreativnu ulogu Suda pokušava da stvori adekvatan odgovor Unije kao političke zajednice na već „uspešno“ prevaziđene, ali i buduće, izazove. Na kraju, autorka u prvi plan dovodi postojanje otvorenih pitanja koji će u praksi pokazati da li je sudski aktivizam i stvaranje prava našao adekvatan prijem i u ponašanju država članica ili se radi o trajnijem raskoraku u tumačenju osnovnih demokratskih i političkih vrednosti istih tih država.
Kroz analizu uloge principa solidarnosti u dve „goruće“ krize sa kojima se EU suočila tokom sedam decenija postojanja, autorka je prikazala ne samo „ključni značaj principa za formulisanje politike i konkretnih mehanizama pomoću kojih je EU na pomenute krize odgovorila“, već je prikazala i perspektivu kroz transformativni značaj solidarnosti za konstitucionalnost EU na prelasku u treću deceniju XXI veka. Veštim prikazom nacionalnih stavova i sudskog učenja, čitaocu je pružen uvid i u opštu sliku razvoja osnovnih vrednosti i genezu načela koje čine samu srž evropskog projekta, učinivši ovu monografiju vrlo korisnom ne samo za stručnjake pravne struke, nego i za širu akademsku javnost.
Marija Vlajković
